突如其来的新冠肺炎疫情以及空前的减税降费力度，给地方财政带来了巨大压力。如何为基层财政减压？政府工作报告以及中央与地方预算草案报告给出了答案。

今年中央财政将新增1万亿元赤字规模和1万亿元抗疫特别国债，总计2万亿元资金全部转给地方。给钱还不够，还要给得精准高效。因此中央财政将首次设立特殊转移支付机制，初定规模为6050亿元，这笔资金将越过省一级财政，直接拨付给市县政府，支持地方“六保”。

多位财税和基层财政官员告诉第一财经记者，中央财政直接将资金拨付给市县，基层可以更早地拿到“救命”钱，缓解危机下收支矛盾，支持“六保”，直接惠企利民。不过，他们也表示，根本上解决基层财政收支矛盾，急需推动中央与省、省与市县财政事权和支出责任划分改革，合理划分权责，健全地方税体系建设，让基层财政有相应的财源来履责。

中央出大招缓解基层财政困难

财政部部长刘昆在全国两会“部长通道”上接受采访时说，预计地方财政减收增支的规模在8000亿到9000亿元，一些地方保基本民生、保工资、保运转面临较大的压力。

财政部数据显示，今年前4个月，地方一般公共预算本级收入罕见同比下降11.5%。不同地方受疫情冲击也不尽相同。中央财政已经通过大力增加转移支付、提高地方财政资金留用比例等手段支援地方，各地也多渠道增收减支以自救。

“当前基层财政依然非常困难，一方面受疫情和大规模减税降费政策影响，收入大幅减少。另一方面，‘六保’任务最终还是需要基层政府去落实，尤其是民生等项目，支出压力很大。如果不解决好基层收支缺口问题，基层政府很难提供基本的公共产品和服务，可能连吃饭财政也难以维持。”上海财政大学邓淑莲教授告诉第一财经记者。

基层财政出现的困难引起了决策层高度关注，缓解之策也在全国两会期间公布。

根据今年政府工作报告，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。这是特殊时期的特殊举措。这2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红告诉第一财经记者，今年通过压缩中央财政支出等方式，将2万亿资金全部留给地方，这是保障地方财政的重要手段，对于解决现实的困难更具有针对性，也最能够化解当前中国经济直接面对的困难及压力。

为了支持基层财政渡过难关，做好“六保”工作，中央财政还首次创设了特殊转移支付机制。

根据今年中央与地方预算草案报告，中央对地方转移支付中，新增设立了特殊转移支付，作为一次性财力安排，用于支持地方落实“六保”任务，重点用于保基本民生、保基层运转、公共卫生体系建设、应急物资保障体系建设以及应对下半年不确定因素等。2020年安排资金6050亿元，执行中将根据上述用途予以细化。这笔资金直达市县基层，直接惠企利民，决不允许截留挪用。

中央财经大学预算管理研究所所长李燕对第一财经记者分析，按照《预算法》的规定，我国实行一级政府一级预算，因此，与我国政权结构相适应，预算管理分为五级，中央一级，地方四级，地方分别为省、市、县、乡镇。按照规范的流程，以往上级对下级的预算转移支付很大程度上是一级一级进行的，即中央先到省，再层层往下。这样就会出现对基层的转移支付资金在途时间长，甚至会出现中途被截留挪用的情况。

“今年中央为缓解地方财政困难，新增加的财政赤字和抗疫特别国债全部安排给地方，并且强调要不折不扣用在落实‘六保’任务和减税降费等方面。为了实现这一目标就要建立这种特殊转移支付机制作为保障，让资金的拨付流程能够减少因中间环节多而带来的效率损失，最大限度下沉财力，让资金能直达市县基层，直接惠企利民。”李燕说。

南昌市财政局局长万昱原告诉第一财经记者，转移支付资金由中央财政下达到省级，省级再“自上而下”层层分解，而各级人民代表大会召开的时间又是“由下至上”，两者之间存在“倒挂现象”，导致资金下达还不够及时，这也是地方财政预算编制不够准确到位的原因之一。“设立特殊转移支付机制，让资金直达基层，是对转移支付制度的一个重大改进和完善。”

“以前中央转移支付资金先到省级财政厅，然后再下达给市县。这次资金直达市县，我觉得基层可以更早拿到资金，提高花钱效率。而且拿到的金额也更清楚，地方心里有数，有利于更早地安排项目支出。”一位东部县级财政局副局长告诉第一财经记者。

一位省级财政厅人士告诉第一财经记者，目前还没有看到特殊转移支付具体操作办法。现行财政体制是省管县或市管县，政策上强调的是省级兜底。过去一些财力性转移支付，中央只是测算到县后的总额来下达，省级再统筹分配到县。如果中央能兜底，那就大大减轻省里的压力和责任。

刘昆公开表示，今年中央财政将全力保障地方财政的正常运转。比如中央财政对地方的转移支付增速为近年来最高点。

根据预算报告，今年中央财政对地方转移支付预算数是83915亿元，同比增长12.8%。而中央用于本级的支出规模是35035亿元，同比下降0.2%。这一增一减之间可以看出中央财政支持地方的力度空前。

权责划分、地方税体系构建更关键

为了解决基层财政困难，除了上述转移支付资金直达基层外，今年中央部委也已做了不少创新。

比如，3月，财政部发文明确，今年3月1日至6月底，在已核定的各地当年留用比例基础上统一提高5个百分点。其间各地因提高留用比例增加的现金流，应全部通过提高县级财政资金留用比例或增加日常资金调度的方式留给县级使用，不得滞留在省级财政。

财政部国库支付中心主任刘金云表示，此举增加了地方留用的现金流，据估算，4个月地方将新增留用资金约1100亿元。

为了支持疫情期间基本颗粒无收的湖北财政渡过难关，3月份财政部建立了对湖北省按周调度资金的工作机制，及时按周调度资金，保证湖北省库款资金周转的需要，以加强基层“三保”支出库款保障。

万昱原表示，财政转移支付制度存在的一些问题，实质上是政府间财政关系的问题，根源在于政府间事权和支出责任划分还有待进一步完善。下一步，建议中央财政充分考虑地方的实际困难，在将特殊转移支付机制常态化，将资金直达基层的同时，进一步完善转移支付资金分配方式，优化政府间事权和支出责任划分，构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的政府间财政关系。

邓淑莲也认为，目前基层财政困难一个重要原因是财政收支体制不合理，即财政收入层层上收，但支出责任却层层下放，基层做事最多，但收入却少。长期来看，解决基层财政收支难题，还需要进一步明晰政府间财政事权和支出责任，健全地方税体系，让基层财政有与履责相匹配的财力。

事实上，近些年我国中央与地方财政事权和支出责任划分改革正在加快推进，一个重要趋势就是中央和省一级财政承担更多的财政事权和支出责任，给基层减负。地方税体系构建也在稳步推进，比如明确了增值税央地五五分享比例，加快消费税征管环节后移，并把新增收入划归地方等。

今年预算报告也明确，要加快财税体制改革，扎实推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，落实实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案，推动建立权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系。

另外，预算报告强调，稳步推进健全地方税体系改革，理顺税费关系，让地方财政有更多稳定收入来源。

文章作者

陈益刊